Уже более 50 лет Совет Безопасности ООН использует карательные санкции в качестве инструмента для решения различных проблем. С их помощью он подталкивает строптивые режимы к ослаблению абсолютного контроля, борется с терроризмом и коррупцией и ставит палки в колёса вооружённым группировкам, которые угрожают миру. «Никогда раньше санкции ООН не использовались с таким размахом, как ими пользуются сегодня», — пишет Foreign Policy.
Вместе с тем санкционный аппарат ООН столкнулся с рядом проблем, которые мешают его эффективной работе. Среди них — нарастающее противодействие со стороны Китая и России, а также всё более отпетые попытки таких государств, как Южный Судан и Северная Корея, запугать и отравить жизнь экспертам, которые занимаются поиском случаев нарушения санкций.
Данным материалом Foreign Policy открывает цикл статей, в которых в деталях описывается природа препятствий, с которыми приходится иметь дело независимым специалистам ООН по санкциям. Подобная работа довольно грязная и неблагодарная: эксперты регулярно сталкиваются с попытками давления и препонами со стороны властей. Им нередко угрожают насилием физического и сексуального характера, а в одном, особенно вопиющем деле в Конго — убийством. Этот цикл основан на интервью более чем с 20 действующими и бывшими чиновниками и экспертами ООН, а также на многих тысячах страниц материалов внутренней переписки. Однако прежде стоит разобраться, как эта система появилась на свет и как она дошла до нынешнего состояния, близкого к краху.
Впервые Совет Безопасности ООН ввёл обязательные экономические санкции в отношении страны в декабре 1966 года. Эта инициатива — которая включала в себя санкции как торгового, так и военного характера — была направлена на свержение режима господства белого меньшинства премьер-министра Родезии Яна Смита. Смит был ренегатом — колониальным политиком, который провозгласил независимость от Великобритании. Тогдашний премьер-министр Великобритании Гарольд Вильсон хвастливо заявил, что падение режима — это вопрос «недель, а не месяцев».
Однако, как оказалось впоследствии, режим сумел продержаться более десяти лет. Санкции оказали незначительное прямое влияние на экономику Южной Родезии, так как режим апартеида в Южной Африке и Мозамбик, который тогда всё ещё оставался колонией Португалии, не обращая внимание на ООН, продолжали торговать с этой страной.
Вместе с тем ООН всё чаще прибегала к санкциям против государств-изгоев, террористических групп и повстанческих объединений. В частности, в начале 1990-х годов Совбез ООН создал комплекс мер мониторинга и наблюдения за ликвидацией программ по развитию химических, биологических и ядерных вооружений Ирака, которая также включала в себя и контроль за торговлей нефтью этой страны. Таким образом ООН собиралась заставить Багдад как оплатить расходы на эти действия, так и выплатить репарации Кувейту за вторжение 1990 года.
Санкции против Ирака достигли своей цели: оружия массового уничтожения у тогдашнего иракского лидера Саддама Хусейна больше не было. Однако при этом они нанесли колоссальный ущерб экономике страны и уровню жизни населения. Международная поддержка санкций в отношении Ирака стала ещё более шаткой из-за опасений насчёт коррупционных схем вокруг продажи нефти. Всё это подтолкнуло Совбез к тому, что в будущем он начал полагаться на более узконаправленные санкции, главной мишенью которых становились политические элиты или вооружённые группировки, препятствующие миротворческим усилиям, а не обычные люди.
Сегодня Совбез поддерживает 14 санкционных режимов. Надзор за каждым из них осуществляет профильный комитет, состоящий из представителей всех 15 членов Совбеза и 10 групп мониторинга или групп экспертов, ответственных за выявление случаев нарушения санкций.
Большинство групп комплектуется независимыми экспертами по вопросам торговли оружием, финансовых преступлений или политики, которых нанимает Секретариат ООН. Вместе с тем в состав группы по Северной Корее входят лица, отобранные пятью постоянными членами Совбеза, включая США, Россию и Китай. При этом эксперты от каждой из этих стран обладают разной степенью независимости. Китайские члены группы, например, согласно общему мнению, практически полностью контролируются из Пекина.
«Когда я работал, было очевидно, что твой молодой китайский коллега постоянно был усталым и с туманным взором, потому что после тяжёлой работы в группе днём ночью он получал инструкции от китайских властей, — вспоминает американский эксперт Джордж Лопес, который был членом группы по Северной Корее в 2010 и 2011 годах. — Что касается моих знакомых русских, то ситуация была несколько иной: они были старше и им не было нужды прояснять ситуацию так же скурпулёзно, как китайцам».
При этом Лопес отметил, что администрация Обамы зачастую не горела желанием предоставлять им конфиденциальные разведданные, которые могли бы помочь группе обосновать её позицию. По его словам, тогдашний заместитель помощника госсекретаря США по международной безопасности Виктория Холт говорила ему: «Ребята, мы хотим, чтобы вы были независимыми. Ты умный парень. Ты с этим справишься. Если мы предоставим группе разведданные, то на следующий день ими будет обклеена вся The New York Times».
Сама же Холт хотя и не смогла припомнить сам факт такого разговора, всё же отметила, что администрация США пыталась сделать так, чтобы эта профильная группа пользовалась большей степенью независимости. «В наши цели не входило, чтобы американец, сидящий в этой группе, служил рупором американского правительства, потому что, как мы полагали, это подорвёт доверие к этому институту», — объяснила она.
Тем не менее Соединённые Штаты в конечном счёте всё же проявили себя как бесценный источник разведданных, поставляя подробнейшие данные о нарушениях санкционного режима, спутниковые снимки, а также свидетельства незаконной торговли.
Между тем за последние два десятилетия различные экспертные группы ООН сумели одержать немало впечатляющих побед, в число которые входит разоблачение схем Ирана и Северной Кореи по сокрытию незаконного экспорта вооружений и приобретению запрещённых ракетных и ядерных технологий. В Африке эти группы вплотную занялись проблемой добычи алмазов и других природных ресурсов, которые играют значительную роль в разжигании конфликтов. На Ближнем же Востоке они привлекли внимание к торговле оружием и коррупции в высших правительственных эшелонах в Йемене.
Однако их успехи привели к тому, что они зачастую становились мишенью влиятельных правительственных и деловых элит, в том числе и из стран, входящих в Совбез — орган ООН, который их, по сути, и создал. При этом эксперты этих групп жалуются на то, что со стороны Секретариата ООН они получают лишь ограниченную поддержку.
В то же время большая часть мира зачастую видит в этих санкциях лишь грубый инструмент давления западных столиц. Россия, например, недавно усилила свою кампанию по давлению на группу экспертов ООН, которая занимается надзором за соблюдением санкций, касающихся ряда африканских государств.
При этом Россия указывает на тот факт, что большинство инспекторов либо происходят родом из западных стран, включая США и Великобританию, либо же учились в европейских университетах. «К сожалению, мы все ещё сталкиваемся с ситуацией, когда предлагаемый состав таких групп не является географически сбалансированным», — отметил по этому поводу заместитель постпреда России при ООН Дмитрий Полянский.
Однако многие эксперты и дипломаты считают, что Россия стремится включить в эти группы как можно больше россиян, чтобы отвлечь внимание от растущего влияния Москвы в Африке.
Что же касается Китая, то он прикладывает немалые усилия, чтобы подправить доклады ООН, в которых уделяется внимание его недобросовестной практике соблюдения санкций, касающихся, в частности, Северной Кореи. Китай вместе с Россией также использует свои рычаги влияния в бюджетных комитетах ООН, чтобы ограничить экспертам возможности путешествовать или получать доступ к спутниковым снимкам и различным документам.
Кроме того, по мнению экспертов, Пекин и Москва по кусочкам отбирают у этих групп их независимость, а также подрывают их потенциал в долгосрочной перспективе по расследованию и выявлению нарушений. При этом США, Великобритания и Франция постоянно отражают наиболее вопиющие попытки Китая и России «подрезать крылья» этим группам.
«Я бы сказал, что китайцы и русские также считают, что у них здесь есть выгодная тема, поскольку им легко выставить санкции как зловредный инструмент Запада», — отметил эксперт ООН в Международной кризисной группе Ричард Гован.
«Вся система санкций рушится беспрецедентным образом, — добавил бывший член группы экспертов ООН по Демократической Республике Конго и Сомали Дино Махтани. — И я бы сказал, что до государств-членов это пока не совсем дошло».