В марте 2016 года, незадолго до того, как США сняли с Ирана санкции, наложенные на него из-за его ядерной программы, тогдашний министр финансов США Джек Лью произнёс речь о том, какие уроки успела усвоить администрация Барака Обамы, пишут на страницах The Atlantic американские политологи Нил Бхатия и Эдуарду Саравалле.
Как напоминают аналитики, Лью заявил тогда, что санкции стали мощным инструментом для достижения чётких и согласованных политических целей, но предупредил, что Вашингтону следует применять их только для того, чтобы устранять серьёзные угрозы для нацбезопасности страны, поскольку от чрезмерного употребления эффективность подобных мер может снизиться. Лью рассуждал так: санкции работают потому, что лишают страны, в отношении которых они вводятся, возможности взаимодействовать с американскими гражданами и финансовыми институтами, полностью отрезая для них доступ к крупнейшей экономике мира — но если Вашингтон станет пользоваться ими бездумно, у других государств может возникнуть стимул искать себе партнёров кроме США, что ослабит «сдерживающий эффект» санкций.
Сегодня очевидно, что и законодательная, и исполнительная ветви власти в Соединённых Штатах предостережениям Лью всё-таки не вняли, констатируют авторы. С момента выступления экс-министра Вашингтон успел восстановить санкции против Ирана, усилить меры против России и Венесуэлы, развернуть «кампанию по максимизации экономического давления» на Северную Корею и, наконец, ввести санкции против турецких чиновников, чтобы наказать Турцию за задержание американского проповедника Эндрю Брансона, перечисляют они.
Между тем в последнее время американские политики не только стали пользоваться санкциями чаще, они также применяют всё более и более радикальные меры и всё меньше обращают внимания на последствия подобных действий, подчёркивают Бхатия и Саравалле. «В самом своём эффективном виде санкции — это продукт многосторонних усилий для решения чётко обозначенных и общих проблем в области глобальной безопасности. Однако сейчас они становятся зычным выражением претензий от изолированных Соединённых Штатов и при этом часто зависят от внутриполитических приоритетов главных партий; это безответственный подход, который вполне может свести к нулю эффективность этого мощного инструмента», — сетуют авторы.
Как отмечают политологи, в прошлом Вашингтон в рамках успешных санкционных кампаний разрабатывал меры экономического воздействия в тесном сотрудничестве с союзниками и международными организациями: к примеру, в 2014 году США и ЕС провели совместную работу, чтобы свести к минимуму эффект введённых в отношении России в связи с украинским кризисом санкций на их собственную экономику. По мысли аналитиков, подобное международное взаимодействие позволяет не только сохранить хорошие отношения в рамках существующих альянсов, но и значительно усилить эффективность экономических мер. Так, совместно разработанные США и Европой в 2012 году санкции против Ирана лишили Тегеран почти половины доходов от экспорта нефти, в результате чего ВВП страны с мая 2012-го по май 2014-го сократился на 9% — а это уже стало одним из факторов, заставивших Иран сесть за стол переговоров.
Вошедшее с некоторых пор в привычку у Вашингтона применение санкций в одностороннем порядке вредит отношениям США с их давними союзниками, убеждены Бхатия и Саравалле. Когда администрация Дональда Трампа отказалась от «ядерной сделки» с Ираном, ЕС в ответ внёс поправки в своё законодательство, запрещающее европейским компаниям соблюдать определённые американские санкции. В результате Штаты не только потеряли важного соратника, но и осложнили решение внешнеполитических задач себе же — и теперь, когда США пытаются уговорить важных торговых партнёров Ирана вроде Индии и Китая соблюдать новые санкции, их сильно тормозит «обмен любезностями» с Европой, подчёркивается в материале.
Ещё одна важная проблема с нынешними методами использования санкций заключается в том, что власти относятся к ним не как к средству для достижения тех или иных целей, а как к самоценной цели, полагают авторы. Как пишут политологи, санкции нужны для того, чтобы побуждать противников садиться за стол переговоров, а когда цели уже достигнуты, их необходимо отменять. Если же санкции используются для решения всех до единой внешнеполитических проблем, отменять их становится гораздо труднее. Если раньше политики чётко выражали условия для отмены или ослабления санкций, теперь они после каждого действия, которое им кажется «проступком», просто вводят новые меры, говорится в статье.
В этом смысле показателен пример американских санкций в отношении России в связи с её политикой на Украине, отмечают политологи. Их ввели в 2014 году, а уже через год американские власти сделали условием для их отмены соблюдение Москвой минских договорённостей. Однако по мере того, как росла напряжённость в отношениях с Кремлём, этих условий стало становиться всё больше: когда администрация Трампа в апреле 2018 года ввела меры против российских олигархов, американское Министерство финансов добавило к претензиям по поводу Украины целый перечень различных вопросов, включая поддержку Россией сирийского президента Башара Асада, вмешательство в американские выборы и злонамеренную деятельность в киберпространстве.
Хотя США действительно нельзя было не ответить на подобное, в результате возникло определённое «распыление ресурсов», пишут Бхатия и Саравалле. А ведь санкции оказываются наиболее действенными тогда, когда они представляют собой целевые меры, привязанные к чётким требованиям, поскольку именно такой подход чаще всего заставляет противника пойти на реальные договорённости, которых добивается Вашингтон. В этом смысле недавний конфликт с Турцией станет очередным испытанием для «санкционной дисциплины» американских властей. До сих пор Вашингтон предъявлял к Анкаре совершенно конкретное требование — освободить Брансона; теперь остаётся увидеть, получится ли у Вашингтона оставить всё как есть и отменит ли он санкции после того, как проповедник получит свою свободу, или же он вновь начнёт пытаться преследовать дополнительные цели — например, бороться с растущим авторитаризмом президента Турции Реджепа Эрдогана, отмечают политологи. Опыт последних лет обнадёживает не слишком, иронизируют они.
Постоянно расширяя свои требования, США могли создать у прочих стран впечатление о том, что ведут переговоры нечестно и применяют санкции не чтобы достичь политического урегулирования, а чтобы наказать ту или иную страну, предупреждают авторы. Озвученные госсекретарём США Майком Помпео «12 пунктов», необходимых для перезагрузки отношений с Ираном, привязали к каждой санкционной программе столько целей, что сделали санкции бесполезными в качестве инструмента для разрешения конфликтов мирным путём.
Санкционной политике вредит и внутриполитическая ситуация в США, уверены Бхатия и Саравалле. Конгресс видит подобные меры как способ отобрать у исполнительной ветви власти контроль над внешней политикой. И демократы, и республиканцы в конгрессе применяли санкции для того, чтобы заработать политические очки в противостоянии с президентом, просто каждая из сторон делала это из своих собственных соображений. Кроме того, демократы сейчас пользуются этими же методами в отношении санкций против Северной Кореи — после встречи Дональда Трампа с Ким Чен Ыном в Сингапуре они уже предлагали передать полномочия по отмене санкций сенату; по всей видимости, так они пытались связать президенту руки и показать его слабым, предполагают политологи.
Чем сложнее становится снятие санкций, тем больше вероятность того, что они превратятся в устоявшийся политический курс, считают аналитики. Если страны и компании будут воспринимать отдельные санкции как новую норму, они могут в будущем принять перманентные меры, которые снизят эффективность американской санкционной машины, или даже начать считать санкции против России или Ирана не свидетельством серьёзного кризиса, а неким «постоянным неудобством», с которым надо бороться. Так, например, французский гигант Total уже обошёл санкции США, профинансировав свой проект по строительству завода СПГ в России китайскими средствами, напоминают авторы.
Наконец, чем сильнее американские санкции изолируют страны от экономической активности, тем сильнее они побуждают их сотрудничать между собой, уверены политологи. Попав под удар вашингтонских мер, Россия и Венесуэла укрепили инвестиционные отношения. В случае если конгресс не будет позволять администрации Трампа договариваться с Северной Кореей, санкции против неё будут казаться всё более постоянной вещью, что может заставить Китай расширить торговый обмен с Пхеньяном. Страны и компании могут последовать примеру Total и начать искать пути обхода американских санкций — и они наверняка найдут готовых к сотрудничеству партнёров в Пекине. В конечном счёте могут даже появиться «коалиции попавших под санкции сторон» или целые экосистемы, в которых будут существовать государства и предприятия, смирившиеся с положением вечных санкций, рассуждают эксперты.
Получится ли у США изменить свою стратегию в плане санкций, зависит во многом от того, придут ли политики к более тонкому пониманию подобных мер — однако по поводу того, найдётся ли у них в ближайшее время политическая воля для этого, возникают серьёзные сомнения, в заключение отмечают авторы.